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重庆政府理应承担战时制定全国财政政策的责任，而主要领导当然非行政院长和其属下的财政部莫属。

很明显地，假如中央政府能够对其负责预算和结算的部门加以严格管制，则或许就能节省大量公帑。然而在领导下，重庆政府始终未能建立合理的预算机制。

1、财政支出的猛增

战时财政支出猛增的一个重要因素，当然和政府领导人强烈企图维持一支庞大军队有紧密关系。如果政府能够将编制内300-400多个师缩减成为100个师，则军费负担就可以立即减去大半，而战斗力也能获得相应提升。但是实际上，抗战使军队急剧膨胀，到了1945年拿军饷的各色军人数量已超过500万。

国民政府另一项开支是要养活一个庞大的官僚体系。即使面对民族存亡危机，国民政府领袖依然惰性地依赖官僚制度去发号施令，而不是运用宣传与组织去动员广大民众，鼓动他们积极参与战时活动。

在战争状态下，要维持经济稳定当然必须实现全国范围内的动员与管控。但是国民政府由于行政效率与组织能力上的缺陷，不仅难以进行群众动员与管控，反而加重了整体财政计划实施上的困难。

对国民政府而言，同样具有威胁性的是国统区与日本占领区间高度频繁的贸易往来。尽管重庆官方严禁此类贸易，但屡禁不止。这些非法贸易通常是将内地省份的原料（包括钨、桐油、铁、锡等战略物资）用来换取日军占领区的民生日用品。

非法走私的盛行其实是两个因素造成。一个因素是1939-1940年开始前线维持僵局，出于中日双方战略的调整，前线只有小规模拉锯战，而没有大规模攻击行动，以致战线基本维持稳定，便利两地人民互通有无。另一个因素是国军战斗部队开始长期驻防固定地区，从而和民间产生千丝万缕的商业利益关系。

几乎所有前线，包括华北、华中、西南地区，都有一些开拓成型和运作成熟的贸易路线，与日军占领区进行大量贸易往来。

事实上，重庆政府的财政状况较之某些个别省份可能更为脆弱，这个现象从财政收入便可以看出。依照战时法规，省县政府的财政经费原本主要应由中央补贴负担，但实际上，这些补贴只是杯水车薪。

省县级政府于是撇开中央，自行创收。通过比较省县政府经费与中央政府所有直接税、间接税和其他非债务收入，我们可以发现，在1940年前，前者只占后者的85%，但1941年这一数字已是288%，1942年为120%，1943年为89%，1944年为108%，1945年为230%。

换言之，这些资料意味着省县级政府已经可以无视中央，可以更有效地控制住财政来源。而中央政府剩下唯一手段也就是大量印钞一途了。

2、通货膨胀的严重性

以重庆市物价计算，如果七七事变前的指数为1，则在1939年1月也只不过1.7倍，到1940年1月则已经到达3.8倍以上。但是1940年10-11月的3个星期内涨得特别快，比七七事变前超过10倍。

而这个加速成长期正是英法两国关闭越南和缅甸国际通道的时段。随后越南通路因为法国投降而长期断绝，1942年初缅甸又被日本全面占领，造成中国和西方国家的交通彻底阻绝。这些因素显然对于中国民心士气造成极严重打击，导致物价飞涨。

一切攸关国计民生的消费品、工业设备、原材料等等的进口完全停止。在此后三年（1942-1945）中，经由美国租借法案而进入中国的物资几乎全是武器弹药。尽管中国政府不断要求美国提供诸如纺织品和医疗器材药剂之类的民生消费品，以缓解通胀，但是美国政府直到1945年5月才接受这一想法，当然为时已晚，没有达到遏制通胀的效果。

如仍然以战前的指数为1，则1942年3月已经达到30倍，8月是50倍，9月是60倍，11月是90倍。政府虽然声称要施行管制，但是拿不出施行办法。从此之后就如脱缰之马，一路往上飙窜。1943年6月已经达到战前100倍以上。到了1944年底，已经达到战前的400倍。但是1945年2月物价又突然上涨。指数升到600倍。月底涨到800倍。1945年5月份指数是1500倍。而1945年8月对日作战胜利时，平均物价指数已超过了2000倍。

另外一个可供参考的数据是法币与美金的兑换率。1937年每100元法币可以兑换美金30元；1938年兑换美金16元；1939年降为8元，然后急剧贬值。到了1944年法币兑换美金的官价是法币20元兑换美金1元，但是黑市价格是法币200以上才能兑换美金1元。

3、蒋介石的焦虑

大致而言，在1939-1942年大部分时间里虽然物价上涨势头已经显露，但是尚未在社会上造成重大不安。因为当时政府官员和人民群众仍然普遍相信抗战大致1-2年内可望结束。比如说，外交部长王宠惠就预言政府在1941年当可还都南京。因此只要稍加忍耐就可以度过难关。但是到了1943年人民群众的信心就大幅降低，因为缅甸通道完全封闭而重开希望渺茫，同盟国在世界其他战区作战陷于胶着，再加上全国军民在战争状态中已经度过5个困难年头，仍然看不到终结希望，所以1943年开始，通货膨胀如同脱缰野马。

其实蒋介石在更早察觉物价上涨势头时，就开始亲自关心平抑物价。重庆政府在1939年12月开始实施“平价制度”，设置物资平价机构，以“集中采购”手段去平抑市价，避免用高压手段强迫商民贬价相就。

蒋介石甚至一度考虑亲自兼任财政部长，以求肃清贪污和整顿财政，但是又担心业务复杂，不能专心应付，最终放弃这个念头，只好依旧依靠孔祥熙。

但是在此后一年中，米价快速上涨，成为危机。公务员和大学几乎断粮。于是蒋介石下令，凡是公务员，工役，教职员，学生和贫苦市民，一律由政府计口授粮，由行政院去制定实施办法。依照行政院得到的信息，米价狂涨的问题严重（每担150元）在四川省可能会出大乱子。公务员生活没有办法过，无论政府如何补助都追不上物价上涨速度。

面对如此险峻局面，蒋介石在1940年12月中旬下令政府机关在一周内全部停止呈送公文给他批览，让他能够集中精力处理物价问题。

在此期间内，他果然非常细心地拟定条例，或是在公文上用红笔密密麻麻修改内容，如同国文老师改作业一般，摒除一切杂务去寻求解决和平定物价工价的方法。

回顾从1940年6月以后米价上涨，政府除了设法购米平价、粮食公卖外，还进行清查大户、没收囤积。政府为了显示决心，在1940年底甚至把刚卸任的成都市长杨全宇以囤积居奇罪予以枪毙。几天之内，又拘捕经济部和农业局十多位因为办理平价购买和粮食营销时涉嫌舞弊的官员，其中包括司长和处长级别高官，蒋介石也手令要枪毙几个人。

不幸的是，蒋介石的个人参与和严刑峻法并不能抑止经济恶化。因为如果追究深层原因，则重庆及其他大城市物价上涨并不是因为供不应求，而是因为只要有物品上市，无论要价多高，都有人抢购。因此使一部分人难以抑制发横财的欲望，而采取的手段则是囤积居奇和操纵把持。

以重庆为例，一个物价高涨的背景导因是人口大量挤入，从战前人口不过14-16万人，由于中央政府机构迁入和大量难民涌进，此后数度接近90-100万人。

其间虽然政府多次强制疏散人口，但是只能产生短暂效应。等到政策高潮过去，人口又逐渐回流。这其间或许最坏的榜样是行政院和其他高层官员。当政府规定许多机关为了避免空袭破坏，而必须疏散至乡间办公时，官员们却舍不得城市繁华生活，而在市内和乡间布置两套住所。

1942年日本飞机基本停止对城市轰炸之后，城市人口增加更难控制。

比如说在1942年，农村人口为了逃避兵役而进入城市为佣人，就可以得到两口人的米，造成人民投机心理。政府决定在重庆者发给平价米，造成外地机关职员努力奔向重庆。即便是工役工友和向无赡养家庭能力者，也一律发给两口以上的眷属米，造成工役的收入高于官长，引起不平。

蒋介石到了1942年下半年已经向政府高层官员提出警告说，太平洋战争爆发前，中国的困境是军事孤立，而太平洋战争爆发之后的困境则转为经济孤立。

4、谁来负责？

尽管蒋介石本人认为控制物价必须加强经济统制，但是对于物价飞涨最应该负责的两个部门——财政部和经济部的领导却完全采取被动姿态，而孔祥熙更是否认有危机存在。

在11月底一次行政院会议中，孔祥熙向出席的高官们宣称，法币基金稳固，银行美金储存充足，美国罗斯福总统一定会支持中国，甚至说社会上许多人可以吃上猪排牛排，因此无需担心。这种严重脱离现实的说词来自全国最高行政领导人，难怪陈诚作为听众忍不住直指孔祥熙为胡说八道，“庸医误国”。

至于粮食部虽然提得出粮食限价计划，但是却无法杜绝两个可能出现的不良后果，一是影响生产，二是出现黑市，陷于两难局面。如果不限制物价，则人民生活难以维持，进而减少他们的购买力和需求，最终导致生产减少。至于黑市则只有政府、社会、和舆论界的制裁才能予以遏制。

最后在蒋介石亲自督促之下，12月中旬政府发布限制物价命令，规定全国从1943年1月15日开始实行限价。所有物价和工资都以1942年11月30日的数据为准，不许超过。限价命令适用于8种民生必需品。岂刚刚实行就招致社会普遍负面反响，反而刺激物价大涨或缺货。最明显的例子是重庆立即出现物资逃避市场现象，市面上猪肉严重缺货，各地米商虽然遵守限价但是隐藏米粮，导致正规市场上无米可买，只好用黑市价格买米。有些地方甚至趁机把原本低于限价的商品调高到限价容许的标准。而工人们则因为限价而要求提高工资。不出一个月，政府高官们就清楚看出，限价政策彻底失败。

导致这个后果的一个重要因素，当然是政府政策缺乏全面性和一致性。比如说，政府能够掌控的公用事业（公共汽车、电话等）就率先在限价期间内通过特别批准方法而加价，政府能够控制的粮食和糖类也随之加价。

这些违反政策的先例当然刺激民间商人做出对策，那就是表面上遵守限价但是以低劣物品滥竽充数。更何况，即便是在限价政策推行时，仍然有官员公然反对限价，这种政府内部违反行政纪律的表现只能益发动摇民心。

当然还有一个长期隐藏而无所不在的因素，连行政院高层决策者都心知肚明但是却装聋作哑的，就是许多中央政策到了地方就行不通，或是由地方政府张贴一张布告就算是交差了事。到了1943年的8-9月份，孔祥熙在主持中央会议时终于承认，政府限价政策从来未曾有效推行。

5、人为操纵下的物价

大量人口集中在重庆等几个大城市而造成求过于供，在某种程度上的确如此，但又未必尽然。以四川省为例，根据军令部长徐永昌的资料，四川丰年产谷一万六千担，外加杂粮，足够本省人民食用一年半之久。尤其是1938-1940年连续三年丰收都有余粮存库。

四川向有“天府之国”的雅称，四川地方人民的生活其实比战前更余裕。但是四川粮价在1939-1940年间却几乎上涨八倍。再以人口计算，抗战开始后，四川人口迁出四川省境比进入者要多，因为出川部队十几个师约20万人，出川壮丁48万人。而几个大都市（重庆市除外）的人口增加也不过加倍而已。所以粮价上涨的主要原因其实是由于人为的市场操纵。徐永昌直言，主要涨价原因是四川云南“军阀”的操纵。

有趣而又极具讽刺的是，昆明的大学教授（钱端升、陶孟和）从昆明去重庆出差，诉说昆明物价高涨生活困难，但是同时非常羡慕重庆生活状况。根据他们分析，昆明物价高涨是“政治原因”，不是经济原因。和徐永昌的分析不谋而合。

对于战时财政政策，西南联大一位教授曾经做过一个沉痛而中肯的分析。

根据他的分析：

（1）如果有利于国家而无害于少数富人者，就能够实行；（2） 如果有利于国家但是有害于少数富人者，则一定不能实行；（3） 如无害于富人，而又无利于国家者，比如说，美金公债、美金储蓄券、田赋征实之类，则因为它们无害于少数富人，所以能够实行，然而对国家也没有太大帮助；（4）结果是公债、储蓄券仍然多半进入少数富人手中，对于稳定物价没有帮助。

在这里唯一需要补充说明的是，所谓富人者不应该狭义地被理解为有钱人，因为在战时社会里，法制没有走上轨道，有钱而无权（政权、军权）是没有能力累积和保护资源的。反之，有权而无钱则容易创造资源。地方实力派和某些军队将领正因为有权，因此自然演变成为有钱。

还有一个值得注意的现象是，蒋介石对于贪污深恶痛绝，每每以枪毙处置。但是纵观抗战时期经过他的干预而获刑的人士，几乎都是政府部门罪行暴露的官员，极少是地方实力派的干部。

大致言之，从1943年以后，重庆政府财经部门面对通货膨胀完全束手无策，只能眼睁睁看到危机日益上升，终于使通膨指数在胜利前夕达到战前2000倍的惊人境地。

6、投机倒把为何屡禁不止？

在整个抗战期间，政府每年在经济发展与社会建设等领域上（包括水利、农业、林业、通讯、文化教育事业、卫生、福利）和救济工作上的投入，仅占总支出的9-12%。显然在战争最后四年，当政府越是借助印钞机暂时缓解财政压力时，其后果却是使通货膨胀越发恶化，最终导致生活成本与货币发行量之间的差距逐年拉大。通货膨胀加速了货币周转率，到1944年春天，重庆、昆明、贵阳等大城市的银行不时出现现金短缺，不得不暂停市场交易，以等待补充新印制的钞票。国军在“豫湘桂会战”中的惨败，更给经济带来了灾难性打击。1944年下半年物价涨幅加快，持续走高直至战争结束。

通货膨胀的一个直接影响是生产萎缩，因为工厂业主无从确定产品销售所得，是否能支付下一批原料的采购成本。影响更广泛的是它变相鼓励生产者与商人进行囤积居奇与投机倒把活动，加剧物价涨幅。

部分投机商人得到地方势力保护，躲避中央政府控制，更是从中获得暴利。大约从1938年11月开始，中央政府就不断颁布法令，试行各种手段，包括专卖、评定“公平价格”，强制规定批发零售的利润上限，限制商人储藏的货物量，去管理部分商品的生产与流通。1939-1941年间，新法令扩大了物价管制的商品种类。1942年12月，政府又颁布了一整套物价管制方案，按规定政府不仅能评定物价，还能规定运费和工资，任何违反法令者都将按军法处置。

结果是，中央政府只有在重庆和其他少数地区，才能通过正规行政管道去执行价格管制。但是当1943年蒋介石亲自出面在重庆制裁投机商人和控制物价时，许多商人便采取售卖劣质商品，并且在度量衡工具上做手脚等措施作为对策。

更糟糕的是，许多投机分子直接把不法活动转移到其他远离国民政府权力所及的地区去继续进行。商人牟利原本还是在物价低的时候购进物品等待物价升高时出售，但是一旦物价上涨成为不可抑止的趋势时，商人就可以不顾成本地进货，因为物价必定上涨仍然有利可图。在此期间，政府也曾经僱用“经济警察”推行限价工作。但是政策毫无成果，因为经济警察在执行任务时反而从事敲诈商人的劣行，只能使物价更为提升。

在重庆以外的边陲地区，中央政府管制战时经济的能耐只有在公路及铁路沿线和水道两岸设置无数检查站，才能局部实现对商品流通的管理，禁止与敌人的贸易往来，防止囤积与倒把，增加税收。但是由于正规行政机构控制在地方领袖手中，重庆国民政府最终不得不倚靠经济专员与特务，以强制手段推行上述政策。

但是这样做终究是自欺欺人，不仅阻碍了贸易流通，而且并不能保证增加财政收入，反而助长了渎职和贪腐之风。它们只是使普通民众、小本经营的生产者和殷实商户面临极大的不便和经济损失，对于囤积居奇和投机倒把的大商人，则由于他们享有权势团体与军政部门中有力人士作为保护伞，很少受到政府法规限制。

从某种意义上说，这其实是1920年代广受责难的厘金制度在新面具下死灰复燃。

抗日战争历史充分表明，通胀与增加预算互为因果。重庆政府在军事和政治上处于弱势，而财政领袖又缺乏远见的状况下，导致一开始便把印钞视为解决战时财政负担的一种变通手段，反而促使恶性通货膨胀。随着物价上涨，每年预算也只能水涨船高，之后又只能以增加印钞量来弥补差额。借用一句谚语，政府的方法其实无异于“饮鸩止渴”。它转移了政府的视线，使其放弃通过调整中央与地方关系去完善税收制度的根本之道，而其后果便是政府能力急剧弱化。

财政政策崩坏是抗战时期重庆政府的重大缺失，也是被社会严厉指责的重大民怨，甚至可能是政府战后崩溃的重大伏因。政府不负责任的财政政策和由此导致的通货膨胀，彻底改变了战时各阶层的财富分配和战争负担。

田赋政策严重损害了农民，而财政政策和通货膨胀则在城镇中造成了灾难性影响。在通货膨胀中，商人阶层并不会吃亏，而囤积居奇、投机倒把的商人甚至能从中致富，但是成千上万的人民却被折磨成赤贫如洗和民不聊生。

（正文完）

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